編者按：隨著信息技術與網絡技術的高速對接和信息化的廣泛應用，信息化已經成為現代社會發展的強大動力。世界各國都非常重視信息化推進，從中央到地方，從行業到企業，信息化及信息技術的應用已成為推動社會向前發展的重要手段。本欄目特刊登國家信息化專家咨詢委員會委員、國家行政學院電子政務專家委員會副主任汪玉凱教授等關于國外信息化推進體制模式及其特點的文章，以期對我國相關體制建設有所啟發。（上海網絡優化）

　　本文是國家信息化專家咨詢委員會設立的軟課題《大部制實施后國家信息化推進體制機制研究》中的部分內容。發表時做了適當刪改。

　　信息化推進體制與機制，對一個國家的信息化建設與發展會產生重要影響。認真研究借鑒國外在信息化理論和實踐方面的成功經驗，有助于取長補短，探索建立適合我國國情的信息化推進體制機制。本文將對國際上一些在信息化建設方面有代表性國家的信息化推進體制進行分析比較，以此探索信息化推進的內在規律。

　　一、世界主要國家信息化推進體制簡介（企業網站建設）

　　(一)北美國家

　　美國是當今世界信息化程度較高的國家之一。美國信息化建設成就得益于政府的促進和引導，同時也離不開市場力量和社會力量的自發推動。在中央層面，美國對信息化各領域分而治之，政府有限介入信息化推進，工作重心主要放在電子政務方面。電子政務建設是政府改革計劃——“總統管理日程”的一項重要內容。在電子政務推進體制中，總統管理委員會扮演決策層的角色；協調層的政府機構有首席信息官委員會等；管理和預算辦公室及其下設的電子政務和信息技術辦公室、聯邦組織架構項目管理辦公室以及電子政務重點項目辦公室作為管理實施層，負責推進政府的電子政務建設工作。

    在美國電子政務推進體制中，咨詢和審計是重要的組成部分。在地方政府層面，美國信息化推進體制的大特色是“自治”。美國地方政府信息化的“決策”權在地方議會，任何重大信息化項目的立項都必須經過地方議會的批準；“協調”、“管理”和“執行”的權力在地方首席信息官；“咨詢”由專業的“委員會”負責；而“審計監督”由地方議會負責。

　　加拿大已經形成了比較完善、全面、分工明確的信息化推進體制。加拿大信息化推進體制大體上可劃分為兩層，即戰略決策及協調層和政策制定及實施管理層。在聯邦政府層面，加拿大的信息化建設資金主要來自政府財政，財政委員會負責信息化戰略的制定和推進，并由財政委員會主席全權負責，總理親自掛帥領導。財政委員會秘書局負責電子政務戰略的制定和推進，同時還負責跨部門的電子政務的協調發展。財政委員會秘書局下設首席信息官負責政府信息化工作的整體規劃，擬定有關法律、法規及組織電子政務項目的實施。而信息化建設工作，尤其是信息基礎設施建設、電子商務發展、全面上網等工作由加拿大聯邦工業部負責管理，提出建設目標和建設規劃，制定有關法律、法規，并負責具體項目的組織和實施。

    同時，加拿大公共事務與政府服務部為加拿大政府機構提供IT服務，并積極推進和實施政府采購電子化、政府信息共享服務，“政府在線”等電子政務項目和服務。除了決策、管理、推進機構外，咨詢機構和審計機構在加拿大的信息化建設過程中也發揮了重要作用。除聯邦政府設立了首席信息官外，加拿大各部門、各省及省政府各部門，各地方政府都設立了首席信息官一職。在推動各部門和地方的電子政務建設和信息管理、服務提供方面發揮了極其重要的作用。

　　(二)歐洲國家

　　芬蘭在國際上一直處于信息化社會發展的前列，這得益于諾基亞等跨國公司的崛起和信息技術產業發展的推動。早在20世紀70年代，芬蘭就成立了所謂的信息社會咨詢委員會；1995年芬蘭政府提出名為“芬蘭邁向信息社會─國家策略”。2003年9月設立了信息社會委員會，它是政府的一個協調溝通機構，為信息化社會的發展起到了調控的作用，并且在行政管理部門之間，在行政管理機構、組織機構、商務活動之間架起溝通的橋梁。信息社會委員會由總理擔任主席，委員會下分7個部門分管不同的領域：電子商務；電信和數字電視；信息社會到創新社會；電子政務；社會福利保障系統的信息通信技術；教育、研究、生產；應用技術。芬蘭中央政府電子政務建設推進體制采用的依然是決策、協調和管理實施三個層級結構。財政部和信息社會委員會是電子政務的決策機構。協調層主要由財政部公共管理局和政府信息管理小組構成。[Page]

　　英國早的信息化機構可追溯到1957年建立的“技術支持組”。1995年，英國在內閣辦公室內成立了中央信息技術組，1998年，英國政府提出了“信息時代政府”的目標，并于1999年3月正式發布了標志著英國電子政務戰略全面開始的《政府現代化白皮書》。此后英國政府信息化推進體制建設也進入了一個全新的時期，1999年5月建立了信息時代政府推進委員會。英國首相任命電子大臣和電子專員。電子大臣全權負責國家的信息化工作，電子專員具體負責國家信息化發展戰略的貫徹和落實。2004年，英國內閣辦公室對英國現有的信息化管理體制進行調整，設立了一個全新的電子政務組，取代了原來的電子專員辦公室，并設電子政務大臣來領導。這次調整標志著英國電子政務建設戰略重點和領導機構的重大變化。發展至今，英國的信息化管理體系主要由政府信息化推進部門、信息產業主管部門和通信監管部門三大部分組成，其中內閣辦公室負責政府信息化推進工作，具體職能由所屬的首席信息官委員會承擔，貿工部是信息產業主管部門，通信辦公室負責電信和廣播電視業的監管。

　　(三)亞洲國家（上海網站推廣）

　　新加坡的信息化推進機構為1981年成立的國家計算機委員會，該委員會是隸屬于財政部的法定機構，其核心職能是促進公民服務的計算機化，同時也在政府部門信息系統的建設方面起到促進和協調的作用。1999年國家計算機委員會與新加坡電信局合并成立“新加坡信息開發管理局”，對信息通信技術行業進行管制和促進，戰略目標是將新加坡建設成為全球信息通信中心之一，并制訂了“21世紀信息通信技術藍圖”。目前，新加坡公共服務21系統委員會是新加坡信息化的高決策機構，由總理親自掛帥。信息化實施機構主要是ICT委員會、公共領域ICT指導委員會、公共領域ICT審查委員會和資訊通信發展管理局(IDA)等。上述三個委員會分別負責提升整體應用效益、信息化工作措施、信息化項目管理三個不同層面的問題。新加坡政府建設電子政務的核心理念是“眾多機構，一個政府”。電子政務都是由政府主導，統一行動，同時設立專門的機構，負責推進電子政務相關工作。

　　日本的信息化管理體制以國會立法為基礎，以首相為決策核心，以內閣下設的IT戰略本部為決策機構，以政府部門為執行主體，在首相的統一領導下，政府各部門協調行動。2001年1月，日本政府公布實施了《高度信息通信網絡社會形成基本法》(以下簡稱《IT基本法》)。依據《IT基本法》，日本在內閣設置“高度信息通信網絡推進戰略本部”，負責IT重點計劃的制定和實施。IT戰略本部是日本信息化管理機制中的高決策機構，本部長由內閣首相兼任，是推進日本信息化發展的政府高領導人，對政府各部門行使高指揮權和監督權，負責日本信息化發展的高決策。日本在內閣官房建立了IT辦公室，專門負責信息化的領導與協調工作。總務省、經濟產業省則是日本信息化管理機制中的具體執行機構。地方的信息化事務通常是在總務省地方支局的指導下自主管理。

　　韓國自20世紀90年代初開始分三個階段推進國家信息化建設。1990年代中期基本奠定了公共部門信息化框架，企業、金融、服務業等民間部門信息化也得到迅速發展，1997年后，政府把建設信息和知識為基礎的經濟列為建國五大目標之一。韓國建立了眾多機構的合作協調之下的信息化建設推進體系：總統親自主持的“信息化戰略會議”，是國家信息化高決策機構、高指揮機構和監督機構，主要負責確定國家信息化發展戰略的方向，協調政府各部門間的政策和總結分析存在的問題；國務總理親自主持的“信息化促進委員會”，副主席和秘書長分別由財政部和經濟部部長及總理總助理擔任。除了國家層面的管理機構以外，韓國政府的每一個中央管理機構都有自己的部門，負責信息化的活動，諸如信息化規劃和實施、項目改進等。[Page]

　　二、各國模式的特點及與其政治模式的關系分析

　　上述七個國家的信息化推進體制依據政府和市場發揮作用的程度可區分為三種典型模式：北美模式、亞洲模式和歐洲模式。

　　北美模式以美國和加拿大為典型代表，其特點是信息化建設以市場為主導，主要依靠完善的市場機制和較好的產業基礎實現信息產業、電子商務等經濟和社會信息化領域的建設和發展，政府主要負責相關政策法規環境的建設，主要介入電子政務的建設，通常不制定信息化全局性戰略，不設全局性的信息化主管部門，政府對信息化各領域不同程度分而治之。

　　亞洲模式以新加坡、日本、韓國為代表，其特點是信息化建設主要依靠政府行政力量和公共資源的推動。政府通常制定信息化的全局戰略，設置全局性的信息化主管部門，全面參與和推動信息化各領域的建設，注重制定有利于信息化建設的政策法律。

　　歐洲模式以芬蘭和英國為代表。政府對信息化建設的介入程度基本介于北美模式和亞洲模式之間，政府和市場共同發揮作用，推動相關領域的信息化建設，政府首先利用行政力量有意推動特定領域的信息化建設，建立健全相關政策環境，投入公共資源，待較為成熟后政府逐步淡出，轉為主要由市場機制來持續推動。

　　進一步分析發現，各國信息化推進模式的選擇主要受三個因素的影響：

　　第一，本國政治體制和政治文化的影響。一個國家的信息化推進模式要受到該國政治體制、政府結構、政府權力來源、公共政策決策過程以及歷史文化等因素的影響。例如，美國是一個聯邦制國家，美國的地方政府幾乎就是一個聯邦、州政府之外的“獨立王國”。受這種制度的影響，美國基層政府信息化的自由度也很大，聯邦政府、州政府開展的電子政務規劃、應用也往往僅停留在聯邦、州層面，不會“干擾”地方。當今美國唯一一個聯邦政府和州政府、地方政府共享的數據就是全國的“犯罪記錄”數據。

　　第二，國內市場發育程度、產業發展水平以及經濟戰略重點的影響。市場機制成熟、產業基礎良好的國家——如美國，除了政府自身信息化工作外，其他經濟和社會的信息化則更多依靠市場機制來實現，政府著力營造有利于信息化的發展環境。即使是政府信息化，政府部門也熱衷于將項目外包給企業，而不是自己動手。而市場機制相對不完善、產業基礎相對較弱的國家——如韓國，政府通常會制定全面、周密的信息化戰略和行動計劃，通過行政力量和投入巨大的公共資源實現信息產業的發展、信息基礎設施的建設以及各領域的信息化。

　　第三，國家戰略的選擇也是影響一國信息化模式的重要因素。例如英國初將信息化戰略的重點放在經濟領域信息化，政府大力推動電子商務和知識經濟，而在經濟領域信息化取得一定成就之后，逐漸將信息化戰略的重點轉移到了電子政務上，信息化推進的體制機構也隨之做了相應的調整。

　　因而，信息化推進模式是一個在各國具體國情之下的歷史發展過程，不同模式之間并無優劣之分——況且不同的模式本身具有自己生存的政治、經濟、文化土壤，不具可比性。理性的做法是根據國內的市場發育程度、產業基礎的戰略布局來選擇合適的推進模式。

　　三、國外信息化推進機制體制對中國的借鑒

　　國外信息化推進體制建設中可借鑒的主要經驗有以下幾點：

　　1.國家層面四層兩翼的結構和功能比較完善（上海企業網站建設）

　　各國國家層面推進信息化建設時，基本都確定了決策機構、協調機構、管理機構和執行機構，并且設有審計監察機構和由外部專家組成的咨詢機構，四層兩翼的結構和功能比較完善。當然，每個體系可能由幾個機構組成，也可能某個機構擔負著多個方面的職能。但無論如何，整個框架基本是完整的。

　　決策機構負責確定國家信息化發展總體思路、制定國家信息化發展戰略規劃以及相關政策，通常由總統、總理或者首相擔任負責人，成員是重要的內閣成員，如芬蘭的信息社會委員會、日本的IT戰略本部、韓國的信息化戰略會議等。[Page]

　　協調機構負責協調政府各部門更好地實施國家信息化發展戰略和相關政策，通常是由各部門行政首長或者首席信息官組成的委員會，如美國和英國的首席信息官委員會、日本的首席信息官聯絡會議等。

　　管理機構行使信息化綜合管理職能，制定實施國家信息化戰略的相關政策，通常是由某個或者某幾個內閣組成部門負責，如美國的管理和預算辦公室、日本的總務省、韓國的情報通信部、新加坡的資訊通信發展管理局等。

　　執行機構負責相關信息化項目的推進實施，依據項目的規模和范圍，通常是一個部門或多個部門聯合而成，如美國24個電子政務優先項目的項目組。

　　審計機構對信息化執行機構進行決策、管理、績效和技術等方面的審計，確保信息化工作合理有效，如美國的政府責任辦公室及派出至各部門的審計官。政府審計體系較為健全的國家，對信息化工作的審計往往在原有的審計體制框架下完成，如美國。政府審計體系相對薄弱的國家，對信息化工作的審計通常由信息化主管部門來承擔。

　　咨詢機構通常由政府設立，由來自產業界和學術界的專家組成，就信息化發展戰略、規劃和實施進行相關問題的研究和咨詢，如美國的總統信息技術咨詢委員會和韓國的信息化促進咨詢委員會。除了戰略咨詢機構的設立，一些國家還設立了針對信息化協調、管理、實施等層面的咨詢機構。

　　2.依據國情注重中央同地方的統籌與協調

　　信息化推進體制是與各國政治體制相適應的，尤其體現在中央政府與地方政府在推進信息化建設的關系上。單一制的國家(如韓國、新加坡等)在推進信息化建設時，往往是中央政府出臺有關戰略規劃和政策意見，地方政府則應該按照中央政府的統一要求貫徹實施相關的戰略規劃和政策意見；聯邦制或者地方自治權利大的國家(如美國、加拿大等)，聯邦政府只是提供總體的戰略指導，各地方可以根據自己的實際情況確定信息化建設思路和重點。

　　3.信息化推進體制隨著信息化建設的日益推進不斷健全和完善

　　各國的信息化推進體制雖然具有一定的穩定性，但并不是一成不變的，而是根據信息化建設的發展階段以及推進體制運作的實際效果進行適時地調整和完善，不斷強化其作用。例如，英國在布萊爾首相剛剛上臺時，為了全面了解信息化建設的現狀和問題，整體推進信息化建設，設置了電子大臣和電子專員，全面推進經濟領域和政府的信息化，目標實現后將信息化建設的重點聚焦在電子政務上，并相應地將電子專員辦公室改組為電子政務小組。

　　4.政府機構內部普遍設立首席信息官

　　政府機構內部信息化建設多數由首席信息官負責。國際電信聯盟的資料表明，已經有100多個國家確立了首席信息官制度。在重要的政府部門設置首席信息官，不僅有利于國家相關戰略規劃的貫徹實施，也有利于更好地推動部門信息化建設工作。首席信息官屬于政府部門的決策層，負責本部門政府信息資源管理、信息技術項目監督和評估、信息技術架構制定和維護等工作，能夠就本部門的信息化建設戰略計劃向部門首長提出意見和建議，也負責部門信息化規劃的制定和實施，具有承上啟下的重要作用。

　　當然，各部門的首席信息官周圍還有一個團隊一起工作。英國的一些部門成立了CIO小組，除設立CIO外，還設置了3位副CIO分管不同的業務。日本各部門除了設立CIO外，還設置了CIO輔佐官，并成立了由CIO任主席的電子政務推進委員會。新加坡各部門除設立CIO外，還有一名IT經理，IT經理是技術主管。

　　各部門首席信息官通過聯席機制進行部門間交流、溝通和協調。美國、加拿大、英國、日本等均建立這種聯席機制。

　　5.通信監管職能通常由獨立的機構承擔（上海網站建設）

　　國外為了加強對通信行業的監管，促進電信和廣播網絡融合，繁榮通信市場，保護消費者權益，通常成立專門的通信監管機構。這些機構大多是直接向國會或議會匯報工作，不受政府的干涉。如美國的聯邦通信委員會(FCC)和英國的通信辦公室(OFCOM)等。[Page]

　　6.通過立法確定推進機構的職能職責

　　國外都非常重視信息化推進體制建設，大多在信息化相關法規或者戰略計劃中明確了信息化建設的領導協調和實施機構，并規定了各自的職責分工。這樣，可以將各個機構的職責和分工明文規定下來，有利于依法行事，并借助立法監督體系更好地促進各個機構行使其職責。

　　美國首席信息官制度是在1996年頒布的《信息技術管理改革法》(后來并入《克林格-科恩法》)中明確的，管理與預算辦公室的電子政務辦公室以及首席信息官委員會是依據《電子政務法》(2002年)成立的。日本IT戰略本部的職能職責是通過《IT基本法》確立下來的。韓國信息化促進委員會是依據《信息化促進法》成立的。

　　7.確立科學合理的運作機制

　　監督評估機制。美國管理和預算辦公室的“電子政務積分卡”每個季度對各聯邦部門的電子政務建設進展情況進行評估。英國、加拿大等國家以年度報告的形式對每年的信息化及電子政務建設情況進行評估和總結。芬蘭信息社會委員會負責評估信息社會計劃的進展情況及其存在問題。

　　定期匯報機制。一種是下級對上級的匯報，如美國管理與預算辦公室應該每年就各部門電子政務實施情況向總統匯報兩次，加拿大要求聯邦政府各部門每年匯報《政府在線戰略》的實施情況。另一種是某項相關法律頒布后，應該根據法律要求向立法機構進行匯報，如美國《電子政務法》要求管理與預算辦公室每年3月1日之前向國會匯報當年該法規定任務的完成情況。

　　咨詢顧問機制。成立由專家、學者、官員和企業代表等組成的咨詢機構，為決策、協調和實施機構提供咨詢和建議。有些工作組或顧問小組是臨時性的，任務完成后即宣告解散。如美國成立電子政務特別工作組確定優先開展的電子政務項目，工作時間僅為2個月。加拿大的政府在線戰略顧問小組專門負責為加拿大《政府在線戰略》提供政策建議和指導。

　　項目管理機制。芬蘭專門出臺了信息社會計劃，在計劃實施過程中貫穿了項目管理的方法和思路。除了推進機構外，還針對項目，尤其是跨部門項目成立項目管理辦公室，并按項目管理體系和規范進行實施和運作。（上海做網站）